5 pontos de atenção para a implementação da Lei de Acesso no Governo Federal

por Fabiano Angélico

Em setembro de 2015, vários relatos jornalísticos anunciavam que o Governo Brasileiro pretendia reduzir o status da Controladoria-Geral da União (CGU) ou mesmo redistribuir suas atribuições para outros ministérios -- o que na prática seria a extinção do órgão de controle interno, responsável, entre outras coisas, pela implementação da Lei de Acesso à Informação no âmbito do Poder Executivo Federal. O anúncio gerou uma onda de apoios à CGU, nacional e internacional. Justas manifestações, já que a CGU foi pioneira em várias ações em defesa do patrimônio público e na promoção da transparência -- o Portal da Transparência do Governo Federal, por exemplo, já ganhou diversos prêmios internacionais. Além disso, o modelo da CGU vem sendo incorporado em alguns Estados e Municípios, onde o controle institucional é tão necessário.

Devido à péssima repercussão da proposta, a ideia de rebaixar ou "fatiar" a CGU foi arquivada, e, na Reforma Ministerial anunciada em 2 de outubro, a CGU foi preservada, felizmente. Passado o susto, é o momento de a CGU reconhecer que deve sua subsistência, em boa medida, aos apoios da Sociedade Civil. E é o momento de a CGU avançar, fazer mais, pois ainda há muitas lacunas a serem preenchidas. Seguem, por exemplos, cinco pontos nos quais a CGU precisa atuar para aperfeiçoar a implementação da Lei de Acesso à Informaçao em nível federal.

Combate à corrupção, divulgação, sigilos

O fato de algo ou alguém – uma pessoa, um animal ou uma instituição – estar um pouco à frente dos demais ao desempenhar determinada tarefa não significa necessariamente que este algo ou alguém o está fazendo muitíssimo bem. É tudo uma questão de referência. Estar à frente de um animal que se move a 2 km por hora não significa que você está correndo muito. Aliás, o fato de estar somente um pouco à frente significa que você também está a passos lentos. É o que acontece com o Governo Federal, no que diz respeito à implementação da Lei de Acesso à Informação (LAI).

Entre os que acompanham o assunto, já se tornou lugar-comum dizer que, no Brasil, o Executivo Federal está alguns passos à frente dos governos subnacionais, dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público. É fato que o Governo Federal, ao ter atribuído à Controladoria Geral da União a tarefa de fazer valer a LAI, conseguiu caminhar mais pela transparência do que outros governos e poderes, que demoraram para indicar – ou ainda não indicaram – um setor específico para essa tarefa. A literatura e a experiência sustentam que a implementação de uma lei de acesso é um processo extremamente complicado, de forma que é fundamental que um órgão relevante e preparado tenha essa incumbência.

Mas, apesar dos esforços da CGU, a implementação da LAI ainda está longe do ideal, mesmo no âmbito do Executivo. Existem ao menos 5 pontos que deveriam ser levados em consideração.

1) A LAI brasileira e a luta contra a corrupção

Em tempos de desvendamentos contínuos de casos de corrupção, convém iniciarmos esta análise com um aspecto que elimina a possibilidade de a LAI ser uma ferramenta eficaz na prevenção e combate à corrupção: a obrigatoriedade de se identificar para fazer um pedido de informação.

Já ouvi mais de um relato de pessoas que fizeram pedidos de informação por meio da Lei de Acesso e tiveram seus nomes revelados exatamente para quem não se devia: os alvos de suspeita. Evidentemente, o requerente, numa situação dessas, sofrerá ameaças e intimidações.

Um remédio possível, mais rápido embora menos eficaz, seria manter o nome do requerente visível apenas para o órgão de controle responsável pela supervisão do funcionamento da LAI, no caso do Governo Federal, a CGU. Um remédio mais amargo, que enfrentaria muita resistência, seria uma alteração legislativa, com a não necessidade de identificação.

2) Sigilos vários versus “publicidade é o preceito geral”

O artigo 3º, que aponta os fundamentos e diretrizes da LAI, afirma que a publicidade é o preceito geral, e o sigilo é a exceção. No entanto, o artigo 22 da LAI e o Decreto regulamentador no Executivo Federal (Decreto Federal 7724/2012, art. 6º) mencionam “sigilos”, sem delimitá-los. O decreto chega a citar alguns sigilos, mas depois de utilizar a vaga expressão “hipóteses de sigilo previstas na legislação” – o problema é que muitas hipóteses de sigilo previstas advêm de leis anteriores à LAI e ao mundo atual, portanto muitas vezes não trazem em sua lógica interna a premissa de que “a publicidade é o preceito geral”.

Com isso, entidades públicas, principalmente as da Administração Indireta – empresas, autarquias, fundações – argumentam sigilo bancário, sigilo fiscal e outros para negar o compartilhamento de informações. Certamente, várias dessas alegações de sigilo são legitimas, porém da forma como está posta a legislação e o Decreto Federal – Decreto este que foi copiado em muitas jurisdições -- a diretriz que vale, na prática, é “sigilo é a regra, publicidade é a exceção”. Este tema mereceria atenção especial, lembrando que há muita desconfiança com relação à atuação de empresas públicas – como Petrobas e Eletrobras – e bancos, como o BNDES.

Há algo errado quando os nomes e CPFs de uma beneficiária do Bolsa Família e seus filhos menores estão expostos no site do governo, enquanto grandes empresas – públicas e privadas -- recebem elevados montantes de recursos públicos se escondem por trás de sigilos.

3) A falta de divulgação da LAI

A Lei 12527/2011 e o Decreto Federal explicitam que o Governo deverá promover campanha “de abrangência nacional” para estimular a “cultura da transparência na administração pública” e conscientizar a população sobre o “direito fundamental de acesso à informação”. No entanto, quase 4 anos após a sanção da LAI, não houve nenhuma grande campanha de abrangência nacional que eu tenha visto. Claro, há ações nas redes sociais e coisas do tipo. No entanto, campanha de abrangência nacional especificamente para conscientizar sobre o direito à informação, eu nunca vi.

4) A possibilidade de se negar informação com base em alegações genéricas e pouco razoáveis de que o pedido é... “desarrazoado” ou “genérico”

Ora, uma das promessas de uma lei de acesso à informação é a possibilidade de que se observe o desempenho dos governos. Os cidadãos não são burocratas e não entendem a linguagem técnica. Assim, quando se pretende ter uma ideia geral de uma dada política pública, por exemplo, é evidente que o pedido de informação será um tanto amplo, alcançando períodos largos e indicado um escopo não muito restrito.

Assim sendo, negar um pedido de informação com base na alegação de que esse pedido é desarrazoado ou genérico é uma afirmação que bate de frente com o espírito da lei de acesso e de qualquer política de transparência.

Gestores públicos bem-intencionados (não vale a pena, claro, falar dos aparentemente corruptos e mal-intencionados) já me disseram que este dispositivo é interessante porque evita um trabalho enorme de busca e consolidação de informações – falarei deste tópico abaixo.

Ah, este dispositivo não está na LAI, mas sim no Decreto que o regulamenta no Executivo Federal – Decreto este que, como já dito, foi copiado por várias jurisdições.

5) A possibilidade de se negar informação alegando que a resposta exigiria “trabalho adicional de consolidação de dados”

O mesmo artigo que permite ao gestor público negar um pedido de informação sob a alegação de que tal pedido é “genérico” ou “desarrazoado” autoriza a negativa com base na alegação de que o fornecimento de certos pedidos de informação implicaria em “trabalho adicional de consolidação de dados”.

Em primeiro lugar, esta alegação derruba a do item anterior (genérico ou desarrazoado) -- isto é, caso um pedido seja considerado genérico e de difícil resposta porque os dados estão dispersos, teremos aí sim um caso de “trabalho adicional”. O ponto aqui é o seguinte: há uma redundância nos dois dispositivos (o que menciona “desarrazoado” ou “genérico” e o que fala em “trabalho adicional”) – a única razão plausível para se negar um pedido de informação (além, é claro, da obrigação do servidor público de guardar sigilo em casos específicos e de não expor dados pessoais) é a impossibilidade de consolidar os dados no prazo da lei (20 dias). Assim, o item sobre “genérico” e “desarrazoado” dispensável e contraria o espírito da lei.

Em segundo lugar, tal dispositivo explicita a falência do Estado brasileiro em prover uma política arquivística digna desse nome. Apoiar-se num dispositivo desses significa dizer claramente que a Administração Pública brasileira não armazenas adequadamente as informações que estão sob sua custódia.

Uma boa política de transparência deveria apostar num ousado projeto de organização das informações detidas pelo Estado e na estipulação de um prazo para que este dispositivo do “trabalho adicional de consolidação de dados” fosse retirado do Decreto regulamentador da LAI.

Terceiro: além da admissão de fracasso com relação à política arquivística, leia-se aí uma admissão de fracasso em termos de dados abertos. Sim, porque se os dados e informações estivessem disponíveis publicamente, em plataformas que permitem consumo e reutilização de dados, a tal "consolidação dos dados" poderia, em tese, ser feita pelo requerente.

Como se vê, embora o trabalho da Controladoria-Geral da União tenha se destacado nos últimos anos, deve-se levar em conta que esse destaque só aconteceu porque a base de comparação é muito fraca. Em outras palavras, embora a CGU mereça reconhecimentos, ainda há muito o que fazer para se garantir uma adequada implementação da Lei de Acesso à Informação no Brasil – mesmo no nível do Executivo Federal.​