A sus 3 años, Ley de Acceso a la Información brasilera todavía falla en el Poder Judicial y municipios

Fabiano Angélico

En mayo del 2015, la Ley de Acceso a la Información (LAI) brasilera cumplió tres años. Promulgada en noviembre del 2011, la Ley 12.5727 dio seis meses de plazo para que los organismos públicos brasileros se adecúen a la nueva realidad, presentada en el inciso I del artículo 1 de la norma: “observancia de la publicidad como precepto general y del sigilo como excepción”.

Para marcar este tercer aniversario, algunas organizaciones divulgaron estudios y análisis sobre los usos de la ley – vamos a destacar aquí un índice divulgado por el Gobierno Federal, un estudio de una organización de derechos humanos y libertad de expresión, y una auditoría de una organización de periodistas de investigación.

A continuación una breve descripción de cada una de esas tres evaluaciones, seguida de rápidos comentarios sobre esos tres estudios y un análisis más general sobre los tres primeros años de la LAI en Brasil.

Recorte, metodologías y conclusiones

Divulgado por el Gobierno Federal brasilero, por medio de la Contraloría General de la Unión (CGU), el índice “Escala Brasil Transparente” se propone analizar el cumplimiento de la LAI por parte de los municipios con más de 50 mil habitantes y de las 27 Unidades que conforman la Federación.

Su metodología consiste en un “checklist” de 12 requisitos que cubren aspectos de la reglamentación de acceso a la información, y de la existencia y funcionamiento del Servicio de Información al Ciudadano (SIC) – esta última fue considerada una métrica de transparencia pasiva. El peso de la reglamentación es de 25% y de la transparencia pasiva de 75%. La nota final varía de 0 a 10.

La CGU divulgó que 63% de los municipios obtuvieron nota cero y 22.6%, nota 1. Increíblemente, más de 85% de las ciudades analizadas obtuvieron nota cero ó 1. En el otro extremo, apenas siete ciudades obtuvieron nota  9 ó 10 (siendo dos capitales de estado: Sao Paulo con nota 10 y Curitiba con nota 9.31) y solamente 20 alcanzaron una puntuación entre 8 y 9. El panorama general se puede observar aquí.

A nivel estatal, dos Unidades de la Federación tuvieron nota cero (Amapá y Río Grande del Norte), mientras que cinco estados presentaron notas muy bajas, entre 2 y 4 (entre ellos Rio de Janeiro). Por otro lado, seis Unidades de la Federación obtuvieron una puntuación superior a 9. El panorama se muestra aquí.

La ONG Artigo 19, especializada en temas de derechos humanos y  libertad de expresión y de información, divulgó el estudio “Monitoreo de la Ley de Acceso a la Información Pública en el 2014”, que presenta el resultado de pedidos de información realizados a 38 organismos del Ejecutivo, 11 del Sistema de Justicia, a la Cámara de Diputados y al Senado Federal.

La organización afirma haber buscado evaluar la trasparencia activa y pasiva. Para trasparencia activa, fueron utilizados seis criterios, teniendo como base los mínimos previstos en la LAI: información institucional, participación ciudadana, presupuesto y su ejecución, programas y proyectos, lista de documentos clasificados, y preguntas frecuentes.  En el caso de la transparencia pasiva, fueron enviados cinco pedidos de información para cada uno de los organismos y se realizó un análisis cualitativo y cuantitativo de las respuestas.

Artigo 19 relata: “De los 255 pedidos de información realizados, 68.2% fueron respondidos de manera integral. Otros 23.2% recibieron respuestas parciales. Un número pequeño, pero significativo (2%) no fue respondido, mayoritariamente aquellos realizados a los órganos de Justicia. Al mismo tiempo, al 5.5% de los pedidos les fue negado el acceso a la información y, en dos casos, los órganos públicos alegaron no tener la información, en general explicando que los pedidos debían ser encaminados a otras entidades” (traducción libre del portugués).

La ONG comenta que, aunque muchas respuestas hayan sido enviadas, la calidad deja que desear. Además de eso, fue necesario realizar apelaciones en 33% de los pedidos en esta evaluación, frente al 29% en el estudio del año anterior.

Finalmente, la Asociación Brasilera de Periodismo de Investigación (ABRAJI, por sus siglas en portugués) divulgó su segundo “Informe de desempeño de la Ley de Acceso a la Información Pública – Evaluación, sugerencias y críticas sobre el uso de la ley por periodistas”

Esta investigación tiene como blanco a los periodistas: 83 de ellos respondieron a las preguntas formuladas por la Asociación. De ese (pequeño) universo, menos de 50 periodistas indicaron ya haber usado la LAI en alguno de sus reportajes y, de ellos, 36% son del estado de Sao Paulo.

El estudio preguntó a los periodistas, a qué poderes y niveles del estado dirigieron sus pedidos de información. En los tres niveles de gobierno, la preponderancia es el Ejecutivo; por otro lado, Legislativo y Ministerio  Público son los menos demandados

Consideraciones

Los estudios presentados tienen diferentes objetivos, motivaciones y enfoques. El Gobierno Federal se preocupa en actuar para no dejar margen a críticas de que la LAI no está implementada en todo el país. También parece ser motivación el hecho que muchos recursos federales son transferidos a estados y municipios. Así, el costo de fiscalización será mucho menor de parte del Gobierno Federal, si los estados y municipios fuesen más transparentes.

En cuanto al índice Escala Brasil Transparente del Gobierno Federal, se observa que su metodología puede ser mejorada, ya que la simple existencia de una reglamentación no quiere decir que esté siendo cumplida adecuadamente. Sin embargo, por el mismo hecho de que la metodología sea tan poco rigurosa – al verificar obligaciones tan básicas – el resultado es alarmante, principalmente a nivel municipal.

En cuanto al estudio de la ONG Artigo 19, que tuvo como objeto el ámbito federal, parece hacer explícito que el Poder Judicial tiene problemas de implementación de la LAI y que el Ejecutivo, aunque siempre responde a los pedidos de información, a veces lo hace de manera poco cuidadosa.

El estudio de la ABRAJI encontró un número muy bajo de respuestas, lo que inviabiliza cualquier conclusión e incluso la construcción de buenas hipótesis. Lo que se puede especular es que los periodistas brasileros todavía no usan la LAI con frecuencia, ya que la asociación de periodistas de investigación debería concentrar a los periodistas 

usuarios de la ley. Otra especulación es la de que los periodistas no son colaborativos y, aunque usan la LAI, no lo dijeron a la asociación.

Así, se podría decir que la LAI brasilera, hoy una criatura de tres años de edad, todavía tiene mucho en qué desarrollarse – recordando que la LAI de Suecia tiene 250 años y que la segunda ley de acceso a la información más antigua, la de Noruega, es un adulto de más de 60 años.

Es correcto afirmar que, actualmente, el Ejecutivo Federal está un paso adelante, principalmente por el trabajo de la Contraloría General de la Unión – reforzando la hipótesis de que es fundamental que haya un órgano exclusivamente dedicado a la implementación de la LAI. El Poder Legislativo, Judicial y el Ministerio Público, que no indicaron un departamento o sector específico para implementar la LAI, todavía patinan.

En el ámbito estatal, faltan análisis sobre el Poder Legislativo, el Judicial y el Ministerio Público. Mi hipótesis es que la LAI no funciona en esas entidades. En lo que se refiere al Ejecutivo, todavía hay bastantes vacíos en reglamentaciones e implementación, como se nota en el índice de la CGU.

Ahora, el verdadero mayor problema, la mayor aberración en estos tres años de la LAI, son los municipios. Responsables por políticas públicas de alto impacto en la sociedad - como el planeamiento y uso del suelo, la movilidad urbana, la atención básica de salud y la educación básica - , las ciudades brasileras tienen un nivel bajísimo de transparencia y rendición de cuentas, lo que tal vez ayude a explicar su fracaso en producir políticas públicas de calidad. Se debe recordar que las manifestaciones de junio del 2013 comenzaron con las quejas de estudiantes por los precios y la calidad de los servicios de transporte público, servicio que es atribución de las Prefecturas en Brasil.

Hay todavía mucho por hacer para consolidar las políticas de transparencia en Brasil en toda su amplitud y complejidad, trabajo arduo para algunas generaciones de brasileros.