5 Puntos de atención para la implementación de la Ley de Acceso a la Información en el Gobierno Federal brasileño

Por Fabiano Angélico

En setiembre de 2015, varios relatos periodísticos anunciaban que el gobierno brasileño pretendía reducir el status de la Contraloría General de la Unión (CGU) o incluso redistribuir sus atribuciones para otros ministerios – lo que en la práctica sería la extinción del órgano de control interno, responsable, entre otras cosas, por la implementación de la Ley de Acceso a la Información en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal. El anuncio generó una ola de apoyo a la CGU a nivel nacional e internacional. Justas manifestaciones, ya que la CGU fue pionera en varias acciones en defensa del patrimonio público y en la promoción de la transparencia – el Portal de Transparencia del Gobierno Federal, por ejemplo, ha ganado diversos premios internacionales. Además de eso, el modelo de la CGU viene siendo incorporado en algunos estados y municipios, donde el control institucional es tan necesario.

Debido a la pésima repercusión de la propuesta, la idea de rebajar o “partir” la CGU fue archivada, y, en la reforma ministerial anunciada el 2 de octubre, la CGU fue preservada, felizmente. Pasado el susto, es momento de que la CGU reconozca que debe su subsistencia, en buena parte, al apoyo de la sociedad civil. Y es momento de que la CGU avance, haga más, pues todavía hay muchos vacíos a ser llenados. Siguen, por ejemplo, cinco puntos en los cuales la CGU necesita actuar para perfeccionar la implementación de la Ley de Acceso a la Información en el nivel federal.

Lucha contra la corrupción, divulgación, sigilos

El hecho de que algo o alguien – una persona, un animal o una institución – esté un poco al frente de los demás al desempeñar determinada tarea, no significa necesariamente que este algo o alguien lo está haciendo muy bien. Es todo una cuestión de referencia. El estar al frente de un animal que se mueve a 2km por hora no significa que uno esté corriendo mucho. Más bien, el hecho de estar solamente un poco más adelante significa que uno también está a paso lento. Es esto lo que sucede con el Gobierno Federal de Brasil, en lo que concierne a la implementación de la Ley de Acceso a la Información (LAI).

Entre los que acompañan el asunto, ya se volvió cliché decir que, en Brasil, el Ejecutivo Federal está algunos pasos adelante de los gobiernos sub-nacionales, de los poderes Legislativo y Judicial, y del Ministerio Público. Es cierto que el Gobierno Federal, al haber atribuido a la Contraloría General de la Unión (CGU) la tarea de hacer valer la LAI, consiguió avanzar más en transparencia que otros gobiernos y poderes, que demoraron en indicar – o todavía no indicaron – un sector específico  para esa tarea. La literatura y la experiencia sustentan que la implementación de una ley de acceso es un proceso extremadamente complicado, de forma que es fundamental que un órgano relevante y preparado tenga esa incumbencia.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de la CGU, la implementación de la LAI todavía está lejos de lo ideal, incluso en el ámbito del Ejecutivo. Existen al menos 5 puntos que deberían ser tomados en cuenta.

1) La LAI brasileña y la lucha contra la corrupción

En tiempos de develamientos continuos de casos de corrupción, conviene iniciar este análisis con un aspecto que elimina la posibilidad de la LAI ser una herramienta eficaz en la prevención y combate a la corrupción: la obligatoriedad de identificarse para hacer un pedido de información.

Ya oí más de un relato de personas que hicieron pedidos de información por medio de la Ley de Acceso y tuvieron que revelar sus nombres exactamente a quien no debían: los blancos de sospecha. Evidentemente, el solicitante, en una situación de esas, sufrirá amenazas e intimidaciones.

Un remedio posible, más rápido aunque menos eficaz, sería mantener el nombre del solicitante visible sólo para el órgano de control responsable de la supervisión del funcionamiento de la LAI, en el caso del Gobierno Federal, la CGU. Un remedio más amargo, que enfrentaría mucha resistencia, sería una alteración legislativa que elimine la necesidad de identificación.

2) Sigilos varios versus “publicidad es el precepto general”

El artículo 3°, que establece los fundamentos y directrices de la LAI, afirma que la publicidad es un precepto general, y la confidencialidad es una excepción. Sin embargo, el artículo 22 de la LAI y el Decreto que la reglamenta en el Ejecutivo Federal (Decreto Federal 7724/2012, art. 6º) mencionan “sigilos”, sin delimitarlos. El decreto llega a citar algunos sigilos, pero después de utilizar una vaga expresión “hipótesis de sigilo previstas en la legislación” – el problema es que muchas hipótesis de sigilo previstas vienen de leyes anteriores a la LAI y al mundo actual, por tanto muchas veces no traen en su lógica interna la premisa de que “la publicidad es el precepto general”.

Con eso, entidades públicas, principalmente las de la Administración Indirecta – empresas, autarquías, fundaciones – argumentan sigilo bancario, sigilo fiscal y otros, para negarse a brindar información. Ciertamente, varias de esas alegaciones de sigilo son legítimas, sin embargo por la forma como está hecha la legislación y el Decreto Federal – decreto que fue copiado en muchas jurisdicciones – la directriz que vale, en la práctica, es “sigilo es la regla, publicidad es la excepción”. Este tema merecería atención especial, recordando que hay mucha desconfianza con relación a la actuación de empresas públicas – como Petrobras y Eletrobras – y bancos, como el BNDES.

Algo anda mal cuando los nombres y CPFs (documento de identificación fiscal brasileño) de una beneficiaria del programa de transferencias condicionadas Bolsa Familia y sus hijos menores están expuestos en la página web del gobierno, mientras que las grandes empresas – públicas y privadas – reciben elevados montos de recursos públicos y se esconden detrás de sigilos.

3) La falta de divulgación de la LAI

La Ley 12527/2011 y el Decreto Federal hacen explícito que el Gobierno Federal deberá promover una campaña “a nivel nacional” para estimular la “cultura de transparencia en la administración pública” y concientizar a la población sobre el “derecho fundamental de acceso a la información”. Sin embargo, casi 4 años después  de la promulgación de la LAI, no ha habido ninguna campaña grande de cubertura nacional específicamente para concientizar sobre el derecho a la información, nunca vi.

4) La posibilidad de negar información con base en alegaciones genéricas y poco razonables de que el pedido es… “irrazonable” o “genérico”

Una de las promesas de una ley de acceso a la información es la posibilidad de que se observe el desempeño de los gobiernos. Los ciudadanos no son burócratas y no entienden el lenguaje técnico. Así, cuando se pretende tener una idea general de determinada política pública, por ejemplo, es evidente que el pedido de información será un tanto amplio, alcanzando periodos largos e indicando un alcance no muy restricto.

Así mismo, negar un pedido de información con base en la alegación de que ese pedido es irrazonable o genérico, es una afirmación que choca de frente con el espíritu de la ley de acceso y de cualquier política de transparencia.

Gestores públicos bienintencionados (no vale la pena, claro, hablar de los aparentemente corruptos y malintencionados) ya me dijeron que este dispositivo es interesante porque evita un trabajo enorme de búsqueda y consolidación de información – hablaré de este tema abajo.

Ah, este dispositivo no está en la LAI, sino en el Decreto que la reglamenta en el Ejecutivo Federal – Decreto que, como ya fue dicho, fue copiado por varias jurisdicciones.

5) La posibilidad de negar información alegando que la respuesta exigiría “trabajo adicional de consolidación de datos”

El mismo artículo que permite al gestor público negar un pedido de información bajo la alegación de que tal pedido es “genérico” o “irrazonable”, autoriza la negativa con base en la alegación de que la entrega de ciertos pedidos de información implicaría un “trabajo adicional de consolidación de datos”.

En primer lugar, esta alegación derriba la del ítem anterior (genérico o irrazonable) – esto es, en caso un pedido sea considerado genérico y de difícil respuesta porque los datos están dispersos, tendremos ahí sí un caso de “trabajo adicional”. El punto aquí es el siguiente: hay una redundancia en los dos dispositivos (el que menciona “irrazonable” o “genérico” y el que habla de “trabajo adicional”) – la única razón plausible para negar un pedido de información (además, es claro, de la obligación del servidor público de guardar sigilo en casos específicos y de no exponer datos personales) es la imposibilidad de consolidar los datos en el plazo de la ley (20 días). Así, el ítem sobre “genérico” e “irrazonable” es prescindible y contraría el espíritu de la ley.

En segundo lugar, tal dispositivo hace explícita la falencia del estado brasileño en promover una política archivística digna de ese nombre.  Apoyarse en un dispositivo como ese significa decir claramente que la Administración Pública brasileña no almacena adecuadamente la información que está bajo su custodia.

Una buena política de transparencia debería apostar por un osado proyecto de organización de la información que posee el Estado y por la estipulación de un plazo para que este dispositivo de “trabajo adicional de consolidación de datos” fuese retirado del Decreto que reglamenta la LAI.

Tercero: además de admitir el fracaso con relación a la política archivística, léase ahí una admisión de fracaso en términos de datos abiertos. Sí, porque si los datos e información estuviesen disponibles públicamente, en plataformas que permitan el consumo y reutilización de datos, la tal “consolidación de datos” podría, en tesis, ser realizada por el solicitante.

Como se ve, si bien el trabajo de la Contraloría General de la Unión se ha destacado en los últimos años, se debe tener en cuenta que ese destaque sólo aconteció porque la base de comparación es muy débil. En otras palabras, aunque la CGU merezca reconocimientos, todavía hay mucho por hacer para garantizar una adecuada implementación de la Ley de Acceso a la Información en el Brasil – incluso a nivel del Ejecutivo Federal.